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東升八家郊野公園關于生態林農民就業安置的思考

來源: 建設發展網 責編:陳祖財01 人氣: 發布時間:2021-04-03 09:29:07

    自古至今,土地是農民賴以生存的寶貴資源,是我們的衣食父母,是農業的根本與基礎。農民失去了土地,生存就失去了依托,發展就失去了最基本的依賴和保障。隨著城市化快速發展,雖然農業用地越來越少,但農民未曾真正離開過土地,因為他們的生存與發展仍與土地息息相關。如,大量的農田變成建設用地建起高樓大廈,農民可以通過投資入股,分享資產帶來的收益;一部分土地變成林地發展綠化生態空間,農民既可以分享占用土地帶來的補償,又可以為綠色產業提供服務就業增收。生態林建設就是城市化進程發展綠化生態空間的產物,它建設時占用了集體土地,按期支付租地費;建成后又能為失地農民提供就業崗位,農民失地但不損失土地產生的收益,土地仍然是農民賴以生存的根本。

    一、基本情況:

    依據北京市海淀區人民政府《關于建立集體生態林補償機制的意見》(海政發(〔2005〕31號)及北京市海淀區人民政府辦公室《關于印發海淀區關于落實集體生態林補償機制的實施方案的通知》(海政辦發〔2005〕110號)文件精神,有效保護造林綠化成果,切實維護農民利益,由海淀區生態林管護中心接受區政府委托與各鎮(鄉)政府簽訂《租地合同書》和《管護責任書》,并由各鎮(鄉)管護分中心接受海淀區生態林管護中心委托與各行政村(經濟合作組織)簽訂《租地合同書》和《管護責任書》。2005年11月與科技站、清河村和八家村村委會簽訂了八家郊野公園建設《租地合同書》,租期30年,自2006年1月1日至2035年12月31日,管護人員應選用本地農民。

    2008年5月,東升鄉黨委會研究決定成立公園管理處,負責項目籌建及后期運營管理工作,要求對管理處設置定崗定責,并借以解決鄉內農村勞動力就業問題。

    2008年12月,東升鄉黨委會會議研究決定:市區補助中的土地租費撥付給村里,管護費要嚴格使用,公園管理處要選擇吸納具有一定素質的鄉內勞動力,組建成立約100多人的管理隊伍,以備介入公園建設。

    郊野公園管理處于2009年2月正式成立,2010年4月,由鄉總公司投資注冊成立公司,負責公園建成后的運營管理工作。

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    東升八家郊野公園位于第二道綠化隔離帶,屬于集體生態林,納入了生態林地補償機制。公園管理處成立后,按照當時建設時《租地合同書》約定,通過政府招聘等程序組建了失地農民構成的公園管護隊伍,提供養護、保潔、保安等工作崗位,為失地農民解決就業問題,緩解失地農民的生存壓力,減輕農村集體經濟組織的負擔。管護隊伍與運營管理公司實際上是“一套人馬,兩塊牌子”。目前公司具有健全的組織結構,制定了完善的制度,通過多年的公園綠化養護管理工作,積累了豐富的綠化養護實戰經驗,創建了一支高素質專業的人員隊伍,郊野公園各項管護工作有序開展。

    從接管到現在12年了,管護人員親眼見證了公園內喬灌木的成長,環境的提升,隨著景觀逐年調整,凸顯養護成效,尤其是近兩年打造的林下二月蘭景觀,吸引了不少游客;養了4年的櫻花園也將形成景觀,周邊居民不用遠足就能觀賞櫻花。周邊居民都反映,公園這幾年變化很大,公園環境越來越好,居民的幸福感倍增。通過管護人員不懈的努力,近幾年公園在全市考核中數一數二,無論是保潔員還是綠化工都很驕傲,非常認可現在的工作,農民在自己的土地上管自己的公園,更有歸屬感。養護費由最初2元/平米/年,提升到15元/平米/年,作為東升鎮的農民也共享了公園提升發展帶來的紅利,收入提高了,更有奔頭了。

    二、郊野公園規范化管理

    郊野公園建設屬于公益事業,郊野公園服務是政府提供的公共服務。郊野公園具有公益性,更注重社會效益和生態效益,關注給市民游客帶來的滿意度和幸福感。郊野公園究竟采取何種管理模式運營,才能更好地服務于周邊居民,讓老百姓共享綠化建設成果,同時又能切實維護失地農民利益,保障農民就業增收,一直困擾著郊野公園管護人員。

    1.依據《北京市海淀區人民政府關于進一步完善海淀區生態林地補償機制的意見》(海行規發〔2014〕14號)文件“擴大農民就業,提高農民收入水平,切實維護農民利益”“ 按照政府主導、部門監督、市場運作、農民就業的原則,不斷提高農村土地管理效率和生態林地生態效益,”精神,有些郊野公園養護采取了公開招標方式,面向社會招養護單位。這種方式形式上雖然規范,但社會企業以盈利為目的,必然會出只顧眼前忽視公園養護長期的社會效益和生態效益。公園養護的植物,尤其是景觀植物,不是一年兩年就能見成效,它是一個長期的過程,如果采用招標形式,養護單位不固定,養護時間有期限,各管一段,何談養護效果?必然會形成投大量資金建公園,養一兩年沒成效又投資金重建,把管護公園變成了建設公園的工程,重建設輕管理的惡性循環,最后受損失的還是集體利益,居民如何共享綠化建設成果?失地農民如何就業增收?農民切身利益又如何維護?依據上述文件精神,首要目標是切實維護農民利益,保障農民有崗位有收入,在此基礎上才可以市場運作,相關部門怎能斷章取義損害農民利益呢?規范化管理的方式多種多樣,不能盲目跟風,必須立足實際,選用適合的管理方式才能達到事半功倍的效果。

    2.依據《北京市海淀區人民政府關于印發本區生態林地分級養護管理辦法的通知》(海行規發〔2014〕15號)文件“第二十一條生態林地養護實行專業化管理。各鎮可采取公開招標方式,或委托林業工作站、農業服務中心、其他集體經濟組織、自行成立的養護公司確定養護單位,嚴格按照養護標準進行養護。其中,通過招標確定的養護單位應具備園林綠化乙級或林業工程乙級以上資質。”、“第二十二條農民就業是養護單位準入的必要條件之一”、“第二十六條采取公開招標方式確定的養護單位,根據《政府采購法》的要求,合同簽訂期限為1年,視養護工作完成情況及養護效果最多可續簽兩次,每次期限為1年,合同期滿后由各鎮政府重新組織進行公開招標的精神,”集體生態林管護有必要采用公開招標方式么?

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    各鎮可采取公開招標方式,文件要求必須采取招標了么?沒有,還清楚的列明了其他管護方式,言外之意,目前的管護方式可以沿用。如果采用公開招標方式,投標單位必須具備相應的資質,每次養護期限1年,最多可續簽兩次,中標后還要解決農民就業問題,那就意味著失地農民與這個公司簽幾年勞動合同,再與那個公司簽幾年勞動合同,一直這樣輪換著簽下去,直到農民退休,這是要把農民推向社會化的節奏,在東升鎮土地上辛辛苦苦干一輩子,到退休卻不能享受集體土地帶來的收益,這是切實維護失地農民利益么?農民應享有的利益卻成了政府的包袱。這是政府制定文件的初心么?

    目前大多數管護隊伍由集體組織組建,同時承擔解決失地農民就業職能,一旦采取招標方式,勢必帶來失地農民再次失業的問題,失地農民在心里上還能再接受二次失業么?農民失業必然會激化矛盾,造成社會不穩定。再者管護隊伍人員大都是失地農民,他們具有的文化、素質、能力、技術與社會單位是無法相比的,這樣的管護隊伍是不具有競爭力的,這不是以卵擊石么?同為郊野公園必然具有共性,但也因實際情況迥異而具有個性,片面強調某一面,都會偏離建設郊野公園的初衷。

    3.依據《北京市海淀區人民政府關于印發海淀區規范公園景觀林地管理工作實施方案的通知》(海行規發〔2018〕16號)文件“通過成立集體管理組織,推進綠色崗位就業吸附農村就業勞動力,促進當地農民持續就業增收,確保社會安定”的工作目標,公園管理處成立及公園管護隊伍的組建都是經黨委政府決定的,組建程序由政府把關,公園運營主體也是鎮總公司下屬企業,已然為集體管理組織,公園的管護成效有目共睹,在北京市考核中能拿到前幾名的成績,足以證明現有管護隊伍已具備管護郊野公園的能力,何必再耗費人力、財力、物力走招標程序呢?

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    如果郊野公園管護必選采取招標方式,把失地農民組成的管護隊伍推向市場,政府首先要給予必須的扶植、引導,等具備與市場競爭的條件后再市場化。管護隊伍市場化必須具備一定的資質,即具備有資質的人員和公司業績。一是招聘人員。當前養護經費不足仍然制約著公園的發展,如再招聘有資質的養護人員,人員成本還要上漲,再加上投標這筆大額支出,資金缺口會越來越大,資金不足會一直影響公園整體養護效果。二是增加養護業績。如果在鎮綠化養護領域沒有業績,如何去市場上競爭?若要在鎮里立足,就需要鎮政府的扶植,通過承接鎮域內綠化養護工作,多積累綠化養護業績,把企業做大做強,才有實力去市場競爭,才能真正獨立。在政府的扶植和引導下,促使公司快速成長,才能切實維護失地農民利益,讓農民共享東升鎮發展的紅利,確保東升鎮綠地管護利潤不外流。

    三、成功經驗

    通州區2019在潞城鎮試點成立了新型集體林場,平原生態林養護由盈利性社會企業負責改為由新型集體林場管理,即當地農民管理自己的林地,優先錄用鎮域內勞動力,提高農民就業率,拓寬村民增收致富的渠道,這種模式克服了社會企業只重經濟利益、不顧長遠發展的弊端,也使農民有歸屬感。2021年通州區所有生態林養護工作,全部從社會企業負責改為由新型集體林場接管。

    東升八家郊野公園養護隊伍是經政府招錄的失地農民組建而成,集體企業作為運營主體負責公園的管護,從建園到現在,不論是景觀效果還是養護水平都在一步步提升,農民有工作,有穩定收入,周邊居民共享綠化建設成果;通過提升養護效果,管護費標準也提升到15元/平米/年, 在一定程度上減輕政府的負擔。實踐證明,集體企業管護郊野公園除了解決失地農民就業增收外,還能為老百姓提供更好的服務和游園環境,保護生態環境。

    2021年3月19日北京市委、政府印發《關于全面建立林長制的實施意見》的通知精神,提到“完善園林綠化資源保護政策。進一步深化集體林權制度改革,推廣建立新型集體林場”。通州區新型集體林場管理模式,再次證實,平原生態林地管護更適合集體管護,能帶來更大的社會效益和生態效益,所謂“一方土地造福一方人民”,這是一種良性循環管理模式。郊野公園大多數地處生態林,能否借鑒通州生態林成功的管理模式,繼續推進“綠崗就業”“農民增收”的長效管護機制?

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